La crítica como derecho: Guillermo O’Donnell

El 29 de noviembre de 2011 murió Guillermo O’Donnell, politólogo y teórico de la democracia de origen argentino. Tuve el privilegio de entrevistarlo después de que dictara una conferencia magistral en la Universidad Autónoma del Estado de México en febrero de 2009. Ahora que está de moda que los políticos no lean, conviene recordar a este autor que en la última etapa de su vida se preocupó por la calidad de la democracia. La entrevista se publicó en el número 109 de la revista Zócalo (marzo de 2009).

El politólogo argentino Guillermo O’Donnell fue políticamente correcto cuando se le preguntó si México es una auténtica democracia. Respondió que era un extranjero y que no conocía a profundidad el caso mexicano y prefirió no pronunciarse respecto de cómo se celebran los procesos electorales en nuestro país, ni criticar a las autoridades o instituciones mexicanas. Eso sí, mencionó que el Estado enfrenta una crisis de autoridad, con lo que pareció decirlo todo y nada.

Toluca, Edo. de Mex. Lo cierto es que O’Donnell es uno de los pensadores políticos contemporáneos más destacados a nivel internacional. A diferencia de otros politólogos europeos o estadounidenses que pudieran emitir juicios anticipados, O’Donnell conoce a la perfección la realidad de los sistemas políticos de América Latina y por eso sus reflexiones giran en torno al autoritarismo, las transiciones a la democracia, la irrenunciabilidad del Estado de derecho y la calidad de la democracia. Es autor, junto con Philippe Schmitter y Laurence Whitehead, de Transiciones desde un gobierno autoritario, cuatro libros de referencia obligada en el tema.

O’Donnell fue invitado por la Universidad Autónoma del Estado de México para dictar la conferencia magistral La pregunta acerca de la democracia y su calidad en la América Latina de hoy. Para el también abogado la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, pero reconoció que es insuficiente y limitada para resolver las profundas diferencias sociales existentes en la región.

Dijo que la burocracia, es decir, los funcionarios y quienes trabajan en los gobiernos no garantizan la defensa de los derechos políticos, cívicos y culturales. Se requiere que la democracia sea una forma de gobierno permanente y que aumente su democraticidad, su calidad. Ante la pregunta obligada del binomio dinero-elecciones, no dudó en responder que “el dinero es el veneno de la política”, pero también aclaró: “si los ciudadanos quieren democracia, hay que pagarla”.

“¿Las elecciones las pagan los poderes económicos o las pagamos nosotros, el Estado? En principio es mucho mejor que las paguemos los ciudadanos, siempre y cuando ese dinero con el cual contribuimos sea administrado honesta y eficazmente. Si es usado de manera sesgada o corrupta por supuesto que afecta. Los países tienen necesidades enormes, pero si queremos democracia tenemos que pagarla. Los derechos tienen costos. Tener elecciones financiadas con impuestos administrados honesta y transparentemente es un precio que debemos imponernos si deseamos democracia.”

 

Medios: obstáculos

O´Donnell asesoró y participó en el documento La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que indubitablemente señala a los medios como una causa que limita las democracias en la región.

Si bien los medios independientes son vistos como un factor que contribuye al control sobre los gobiernos, en general los medios son percibidos por los dirigentes como un poder fáctico que informa, opina, juzga y condena; que tienen la capacidad de generar agenda, de predisponer a la opinión pública a favor o en contra de diferentes iniciativas, de erosionar la imagen de figuras públicas mediante la manipulación de denuncias; que no están sometidos a ningún control y que tampoco tienen responsabilidad alguna.

“Los medios de comunicación –precisa el informe del PNUD– han pasado a ser suprapoderes; vinculados a los sectores económicos tienen más poder que los militares, el Ejecutivo, la Iglesia y han reemplazado totalmente a los partidos.” Por si fuera poco, en ocasiones ocupan el vacío de representación que se origina en la crisis de la política y sus instituciones. “Este vacío subsistirá mientras la política no asuma sus facultades frente a los temas relevantes y los partidos se muestren incapaces de articular proyectos colectivos y de alcanzar la conducción del Estado.”

Para el profesor del Instituto Kellog de la Universidad de Notre Dame “la creciente importancia de los medios radica en que son entidades públicas. Debe existir cierto tipo de control sobre ellos, su gestión estar sometida al derecho público y estar sujeta al control ciudadano y a la participación. Hay que transformar la percepción y hacer constar pública, política y jurídicamente que los medios ya no son las entidades privadas que pretenden seguir siendo. La gran empresa debe ser regulada públicamente”.

 

Derecho a la crítica

Aunque preferible, O’Donnell no fue indulgente con la democracia. Sabe que en América Latina hace falta mucho para lograr democracias de calidad. Si bien en entrevista reconoció que no es especialista en medios de comunicación, admitió “el papel cada vez más dominante de los medios masivos, de constituirse en actores políticos directos y de no rendir cuentas a nadie. Existe en ellos una antinomia entre el ejercicio de la libertad de expresión y el abuso de poder que implica transmitir opiniones sesgadas”.

Ofreció un aporte al decir que los ciudadanos “tenemos que saber ejercer la crítica a la democracia”, y para ello son indispensables los medios de comunicación; eso habla del “flujo de una sociedad civil que se manifiesta libremente, que nunca debe olvidar los horrores y las deficiencias de la sociedad autoritaria”.

“No hay que renunciar al derecho a criticar”, dice. La crítica a la democracia implica “no olvidar los errores y la ineficiencia de algunos de los aspectos que la componen, pero a su vez valorar sus virtudes.” Recomendó que el ejercicio de la ciudadanía no se quede en el papel y que sea una actividad cotidiana. No basta con buenas intenciones: “los derechos hay que escribirlos en la ley porque es la única forma de defenderlos y exigirlos; todo derecho está amenazado y es reversible”.

Aunque siempre habrá ausencias y desesperanzas, todo ciudadano tiene derecho a luchar “por el logro de las condiciones necesarias, para la efectividad y el desarrollo de las personas”. Las luchas democráticas ensanchan los derechos.

 

Más democracia

Para el autor de Contrapuntos la democracia son promesas y no garantías. No es otra cosa que la forma pacífica de elegir a quien nos habrá de gobernar. “La democracia siempre ofrece un horizonte que marca la señal de una ausencia, porque persistentemente habrá demandas, esperanzas e incluso invitación de lucha para acercarse a ese horizonte que finalmente será inalcanzable”.

Los tropiezos históricos deben servir para no dejar de construir la democracia. Lo importante es que esta forma de gobierno significa abrir espacios para que se convierta en una “autopedagogía social”, es decir, se alcanzarán mayores niveles de calidad democrática conforme los ciudadanos exijan y ejerzan sus derechos políticos, civiles y culturales. “La democracia se mejora practicándola, exigiendo derechos y ejerciendo responsabilidades; por eso la democracia es un acto de autopedagogía social.”

Una democracia mínima –recordó O’Donnell– es aquella que entraña elecciones razonablemente competitivas (no existen las elecciones perfectas), a las que concurren ciudadanos que sufragan libremente, quienes gozan de autonomía antes y durante los comicios –entre las que se encuentran la libertad de expresión–, y no están sometidos a ningún tipo de coerción física al momento de decidir su voto.

Aún más: en una auténtica democracia todos los ciudadanos tienen derecho a ser electos y a participar en la toma de decisiones vinculantes. Los ciudadanos son personas legales y no sólo votantes; son agentes que actúan con propósitos habilitados; individuos con derechos que en función de su ejercicio mejora la calidad de la democracia.

O’Donnell es creador del concepto de democracia delegativa. En ellas se realizan elecciones relativamente limpias, los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas y la corte bloquea políticas anticonstitucionales. Sin embargo, en estas democracias incompletas o defectuosas los ciudadanos “delegan a otros tomar decisiones en su nombre” desde el momento mismo de emitir el voto, pero después ya no tienen la oportunidad real de verificar y evaluar el desempeño de los gobernantes una vez que han sido electos. También en este tipo de régimen los órganos oficiales encargados de supervisar las acciones de los representantes no cumplen sus funciones o fracasan en el intento, por lo que el llamado Estado de derecho sólo se respeta mínimamente.

O’Donnell insiste en el papel del Estado. Las instituciones deben implementar los derechos ciudadanos y éstos estar atentos a que no se cometan retrocesos. En América Latina existen Estados parcialmente democratizantes y no consistentes, Estados híbridos que no se sabe qué son y de mala calidad. Lo óptimo es que más segmentos del Estado sean consistentes con los derechos, porque la importancia de un Estado radica en la mejoría de la democracia.

 

“Buscamos un nuevo diálogo regulatorio con la industria”: Christian Lizcano

Colombia estaría convirtiéndose en un modelo a seguir en materia de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) en América Latina. Ha diseñado políticas públicas, fortalecido sus instituciones, su marco regulatorio y ahora busca conectar a sus ciudadanos a través del despliegue de una amplia red de fibra óptica. Mediatelecom conversó con Christian Lizcano Ortíz, responsable de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, quien nos reveló las acciones que ha emprendido la autoridad para conducir a los colombianos hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento.

Son las 8 de la mañana en Colombia y Christian Lizcano, director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), atiende la solicitud de entrevista telefónica que se le formula desde México. De inmediato revela que “ha habido un fortalecimiento del ente regulador”. A diferencia de otros países, el comité de la CRC está integrado por sólo dos comisionados y su Director Ejecutivo.

La otrora Comisión de Regulación de Telecomunicaciones “evolucionó hacia un regulador convergente” que ahora regula la totalidad de las TICs y el servicio postal. Sólo le falta regular el mercado de la televisión para ser completamente convergente, pero este rediseño legal e institucional está en discusión en este momento y Lizcano confía en que pronto la CRC también regulará la televisión en el país en cuyo nombre se honra al descubridor genovés Cristóbal Colón.

Regulador convergente

Pero el caso colombiano no es un descubrimiento ni un secreto ni un milagro. Lizcano explica que el fortalecimiento del órgano regulador de las TICs se debe a su carácter “más técnico, más convergente y con muchas más responsabilidades y facultades”. ¿La fórmula? Ninguna, pero sí se robusteció el marco regulatorio convergente y la CRC migró de un sistema tradicional por servicios de telecomunicaciones a un esquema regulatorio en materia de acceso, interconexión de redes en convergencia, portabilidad y, quizá lo más importante, un enfoque por mercados relevantes y protección del consumidor.

Para lograr un regulador convergente se requieren tres cosas, a decir del titular de la CRC: una ley general, un diálogo técnico con la industria y competencias que no limiten su accionar.

“Los desafíos consisten en contar con una ley general con pilares muy sólidos hacia la convergencia. Si no se cuenta con una ley de principios, con una visión hacia el establecimiento de políticas públicas y una regulación técnica convergente, el regulador queda limitado en su campo de acción.”

El abogado de la Universidad Javeriana enfatiza que “el organismo regulador debe coincidir y tener los mismos objetivos de política pública y sectorial que [en este caso] dicta el Ministerio TIC y, al mismo tiempo, preservar y mantener la independencia de debate técnico frente a las decisiones que adopta”.

Lo segundo, por lo tanto, es contar con un ente regulador técnico, el cual sostenga un diálogo técnico con la industria sobre la regulación del mercado. “El carácter y perfil técnico de la regulación ocurre cuando todo el proceso de toma de decisiones es transparente, abierto y público con todos los interesados; debe darse la máxima discusión técnica posible”.

En cuanto a las facultades de la CRC, “un regulador debe tener funciones y competencias que no le limiten al establecer su regulación segmentada por servicios”, como es el caso de la televisión en Colombia. Sostiene que en el mercado de ofertas empaquetadas “es insostenible que ante un mismo combo de servicios que le llega al usuario puedan aplicarse dos regulaciones, la de TICs y la de televisión”.

Por eso en Colombia hay una discusión y un proceso de ajuste legal para que la CRC también regule la televisión. Esta es la razón por la cual Lizcano no pudo pronunciarse sobre los temas de televisión digital terrestre y dividendo digital en Colombia, por ser competencia de otras agencias regulatorias.

– ¿Entonces qué le falta a la CRC para ser totalmente convergente?

– Incluir el servicio de televisión y la gestión del espectro radioeléctrico, manejado por el Ministerio TIC y la Agencia Nacional del Espectro. La experiencia indica que existe una correlación directa entre la situación de competencia en los mercados, las políticas y las decisiones en materia de espectro. Todas ellas deben dirigirse hacia los mismos objetivos. Las acciones de competencia del regulador pueden verse potenciadas, fortalecidas, afectadas o limitadas si no existe una buena articulación con las decisiones en materia de asignación del espectro.

Mercados relevantes

La CRC ha “evolucionado” de los servicios tradicionales de telecomunicaciones a una regulación basada en tres mercados relevantes: datos fijos y móviles, telefonía fija y telefonía móvil. A través de la resolución 2058, desde 2009 el ente regulador colombiano analizó la situación de competencia, estableció el marco base para la metodología del análisis de los mercados relevantes, los identificó y tomó decisiones de mercado donde encontró problemas de competencia.

Sobre el mercado de datos, la CRC está estudiando toda la cadena de valor de Internet, desde los cables submarinos, el despliegue de redes hasta los principales nodos de distribución y el acceso a los usuarios, para verificar si hay problemas de competencia.

En cuanto al mercado de telefonía fija, tanto en originaciones como en terminaciones de llamadas, la CRC podría declarar que en Colombia existe el fenómeno de sustitución fijo-móvil, de tal manera que el celular compite con el teléfono fijo y muchos usuarios ven al móvil como un sustituto del fijo. Y explica: “en 2009 la CRC decidió quitar carga regulatoria, ya que la industria de la telefonía fija en Colombia ha perdido líneas, no ha presentado indicadores de crecimiento, en algunos casos decrece o existe estancamiento, mientras que el mercado móvil sí crece”.

Finalmente, en el mercado de telefonía móvil la CRC encontró que sí había problemas de competencia por la existencia de un operador dominante (Comcel). El regulador estableció una reducción gradual en los cargos de interconexión hasta 2015 a partir del 1 de enero de 2012 y espera trasladar esos beneficios a los usuarios vía tarifas.

Agenda regulatoria 2012

Recientemente, Colombia asignó una licitación para desplegar una red de fibra óptica a lo largo de 700 municipios. La empresa Total Play (México) se adjudicó la licitación ganándole a dos operadores ya establecidos en territorio colombiano: Telmex (México) y Telefónica (España).

El gobierno del presidente Juan Manuel Santos, a través del Ministerio TIC y la CRC, “ha emprendido acciones para incrementar la cobertura, desplegar nuevas redes y desarrollar proyectos de telecomunicaciones sociales a través del Plan Vive Digital, el cual busca llevar conectividad de banda ancha al grueso de la población y garantizar que los servicios lleguen a las regiones más apartadas del país”. La meta es alcanzar 8.8 millones de accesos a Internet durante el cuatrienio de Santos.

Por decreto, en Colombia los diferentes entes de regulación deben publicar en octubre el proyecto de agenda regulatoria de lo que van a hacer el año siguiente para que la industria pueda enviar comentarios. En este caso la CRC analiza los comentarios y en diciembre aprueba la agenda regulatoria definitiva. La de 2012 “es una agenda indicativa para que el sector conozca qué proyectos son los que la CRC va a emprender, sus objetivos y fechas estimadas de discusión de los resultados de los análisis. Es parte de la transparencia, el diálogo abierto y la discusión pública con la industria”.

En Colombia el Plan Vive Digital (el equivalente a la agenda digital nacional) es uno de los grandes referentes que toma en cuenta la CRC al momento de estructurar su proyecto de agenda regulatoria. “Es fundamental que la regulación y la política pública coincidan en los objetivos; en el caso de Colombia me refiero al Plan Vive Digital que es el programa de gobierno del presidente Juan Manuel Santos y del Ministerio TIC, donde se establecen los grandes objetivos de política pública para desarrollar y masificar el uso de Internet, con metas ambiciosas y proyectos claramente estructurados.”

Entre los temas relevantes para la agenda regulatoria de 2012, la CRC concluirá los procesos jurídicos para el mercado de la telefonía móvil y promover el despliegue de infraestructura para prestar servicios de telecomunicaciones. Colombia busca erradicar las barreras técnicas y administrativas (derechos de vía) que impide a las empresas instalar la infraestructura que se requiere. Lizcano sostiene que “es un tema complejo porque puede poner en riesgo el desarrollo del sector. Sin la infraestructura no es la empresa la que pierde un negocio; es el ciudadano quien no puede acceder a un servicio público de comunicación”.

La autoridad también está haciendo esfuerzos “por establecer sinergias y promover el uso de la infraestructura del servicio de energía eléctrica, para instalar equipos, prestar servicios de telecomunicaciones, aumentar la cobertura a lo largo del territorio nacional y llevar más oferta de servicios donde sólo llega un operador de telecomunicaciones, por la complejidad geografía y los costos que implica desplegar redes en regiones alejadas”.

Ciberseguridad y banca móvil

Otros temas relevantes dentro de la agenda regulatoria 2012 de la CRC son los de ciberseguridad; Colombia está en proceso de crear una estrategia nacional de ciberseguridad que involucra responsabilidades por parte de diversas dependencias del Estado. A la CRC, explica Lizcano, le corresponden los “mecanismos técnicos que fortalezcan aún más la seguridad a nivel de equipos, redes y comunicaciones cruzadas a través de las propias redes”.

En lo que respecta al fomento y desarrollo de la banca móvil, la CRC “ya estableció normas que garanticen el acceso a las redes de telecomunicaciones para que no exista un acceso discriminatorio para los generadores de contenido, aplicaciones y servicios de banca móvil”. Sostuvo que “se está discutiendo la reducción gradual de los cargos de interconexión para el envío de mensajes de texto, de esta manera también van a disminuir las transacciones financieras que están basadas en los mensajes de texto”.

Se le inquirió a Lizcano Ortíz si en Colombia existía una ley que obligara al cobro por segundo en las llamadas de telefonía móvil, como recientemente se aprobó una iniciativa en el Congreso mexicano.

“En Colombia existe libertad para que los operadores efectúen su cobro según sus propios esquemas. Es de libre decisión del operador cobrar por segundo o por planes. Cada perfil y cada consumo de usuario es distinto. Para unos usuarios puede ser benéfico que se cobre por segundo pero para otros puede no serlo.”

Nuevos paradigmas y parecerse a Colombia

A finales de 2011 Christian Lizcano abandonará la Comisión de Regulación de Comunicaciones de Colombia. Sin embargo, el 24 de noviembre fue nombrado presidente del Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones (Regulatel), que reúne a una veintena de organismos reguladores de América Latina.

El nombramiento fue un “reconocimiento a la CRC como el regulador líder de la región y representa un reconocimiento a nivel internacional respecto de la gestión que la entidad desarrolla para la promoción de la competencia y la inversión en los mercados de telecomunicaciones en Colombia”, explicó el especialista en regulación económica por la London School of Economics durante su toma de posesión en Madrid, España, durante la X Cumbre Regulatel, celebrada los días 23 y 24 de noviembre.

Christian Lizcano deja la CRC con el desafío de regular la televisión y “emprender entre el regulador y la industria un nuevo diálogo regulatorio, dejando de lado ciertos temas tradicionales que todavía persisten en algunos segmentos de la industria, mirando los nuevos temas en el nuevo ecosistema digital, con los nuevos jugadores de Internet y la explosión de las redes sociales”.

No es un secreto que varios entes reguladores de América Latina buscan parecerse a la CRC colombiana. Colombia, en cambio, no busca parecerse a nadie…

Publicado el 29 de noviembre en Mediatelecom.