OCDE-USTR y la UIT: las dos caras del espejo

Ramiro Tovar Landa, Jorge Fernando Negrete P. y Jorge Bravo

La “política de telecomunicaciones” de la actual administración no responde a las necesidades de los mexicanos sino a los dictados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Oficina de la Representación de Comercio de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés). La primera es un club de una mayoría de países ricos al cual se adhirió México en 1994; la segunda, como su nombre lo indica, representa los intereses de las empresas estadounidenses en el mundo.

Ambas instancias están completamente alejadas de la realidad mexicana en lo que se refiere a telecomunicaciones y muchos otros temas. Un buen ejemplo es Grecia que, no obstante pertenecer a la OCDE desde 1961, ahora enfrenta una de sus peores crisis fiscales. Tener la membresía de la OCDE no nos convierte en un país desarrollado y, por eso, México está lejos de superar la media tabla en los múltiples indicadores de la organización, incluidos los de telecomunicaciones. En cambio, a diferencia de la OCDE, el gobierno mexicano no toma en cuenta las recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), a pesar de tener acuerdos celebrados y ser el organismo internacional especializado en la materia.

Ante la ausencia de políticas públicas, para la administración calderonista las recomendaciones de la OCDE parecen ser la biblia, la justificación por palabra divina y la tabla de salvación, pero ambos –la OCDE y el gobierno– incurren en contradicciones flagrantes, como pedir que se reduzcan de forma drástica e indiscriminada las tarifas de servicios de telecomunicaciones para “beneficio” de los usuarios y, al mismo tiempo, retirar el subsidio a las gasolinas. La OCDE también ha dicho que el país debe invertir mucho más en educación, innovación, ciencia y tecnología, pero a esa parte el gobierno no le hace mucho caso. O sea, Calderón sólo retoma lo que le conviene a pesar de que las soluciones debieran ser integrales y no parciales.

La OCDE y la UIT son dos caras de una responsabilidad internacional suscrita por México, pero con formas totalmente distintas de cumplir sus objetivos. En materia de telecomunicaciones, la misión y las filosofías de operación de esas instituciones resultan encontradas y, las más de las veces, francamente irreconciliables. Frecuentemente se les menciona dependiendo del argumento conveniente a algún actor de la industria o la visión de la administración en turno y se comunican públicamente las propuestas, iniciando debates mediáticos de alto impacto.

Recientemente se citó a la OCDE con motivo del reporte México Survey 2011‏, donde en una página y media (134-135) se presentaba un diagnóstico de las telecomunicaciones en México. En el reporte citado se afirmaba que:

• Deben eliminarse las barreras de entrada.

• El acceso per cápita de México a los servicios de telecomunicaciones (fijos, inalámbricos y módem por cable) es considerablemente inferior al promedio de la OCDE.

• Que lo anterior es, en parte, consecuencia del nivel relativo de los precios.

• Que los precios de los servicios de telefonía móvil de uso moderado superan el promedio de la OCDE por alrededor de 30 por ciento, y que los precios fijos para uso moderado de consumo y servicios para negocios también superan el promedio de la OCDE por 67 y 82 por ciento, respectivamente, en términos de paridad de poder adquisitivo.

• Que la SCT y un juez han determinado que las tarifas de interconexión móviles deben ser considerablemente inferiores a las tasas observadas.

El reporte de la OCDE recomienda algunas acciones de política regulatoria:

• Que a la Cofetel debe autorizársele regular las tarifas de interconexión para fomentar la competencia entre operadores, así como el crecimiento del sector.

• Que la legislación incluya la posibilidad de acceso desagregado a la infraestructura esencial para promover la competencia y no dañar incentivos a la inversión.

• Que el acceso desagregado (al bucle local) crearía acceso a partes de la red del operador tradicional, permitiendo que los competidores crezcan sin tener que crear una red por sí mismos.

La propuesta de la OCDE es parte de un documento de diagnóstico y recomendaciones generales sobre la economía y el mercado mexicano. Claramente, la propuesta de este organismo está alineada a las políticas que en las últimas fechas ha implementado la autoridad en México y que se confirman por los discursos del presidente Felipe Calderón. Nada dice la OCDE de promover la inversión, la infraestructura, la competencia entre redes, la convergencia de servicios y la enorme disparidad en la cobertura social en áreas rurales o siquiera la calidad de los servicios, o bien, que los costos de interconexión deben diferenciarse entre localidades rurales y urbanas. El diagnóstico es parcial pero ha sido acatado al pie de la letra por el gobierno mexicano. En este sentido, ¿resulta predecible el estudio que la Cofetel contrató a la OCDE para conocer el sector de las telecomunicaciones en México?

En lo que se refiere al documento de la Oficina de la Representación de Comercio de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés), la situación es más clara. Lo primero que hay que decir es que Estados Unidos es un país de libre mercado, pero no duda en proteger a sus empresas. El acuerdo ACTA es un buen ejemplo. El informe 2011 de la sección 1377 de la USTR no deja lugar a dudas cuando señala: “La capacidad de las compañías mexicanas afiliadas a Estados Unidos para obtener acceso no discriminatorio, basadas en el costo a las redes de Telmex y Telcel es de creciente importancia, dado que México es el destino número uno para llamadas desde Estados Unidos. En 2008, los consumidores de Estados Unidos enviaron 11.75 mil millones de minutos a México, comparados, por ejemplo, con 9.3 mil millones de minutos enviadas a toda Europa occidental. Por lo tanto, los costos de acceso incrementados tienen un significativo impacto indirecto sobre los precios pagados por los consumidores de Estados Unidos para llamar a México.”

Para demostrar que el gobierno calderonista está plegado a los mandatos tanto de la OCDE como de la USTR, apenas el 27 de mayo el Pleno de la Cofetel resolvió reducir drásticamente las tarifas de interconexión y de reventa para el tráfico rural e interurbano de 75 a 4 centavos, justo en las zonas donde Telmex es el único proveedor con infraestructura para proveer el servicio.

Es decir, se castiga a la empresa que, en cumplimiento de su título de concesión, desplegó infraestructura donde otros operadores no les es redituable desplegar redes para terminar su tráfico. El gobierno y los demás operadores no se percatan de que al reducir drásticamente las tarifas de interconexión estarán matando a la gallina de los huevos de oro, estáran desapareciendo a favor de ciertas redes el único mecanismo de fondeo para sostener el servicio en localidades rurales dispersas y de bajo ingreso.

Al Telmex aplicar las reducciones que se le han impuesto desde la Cofetel y al trasladarlas a sus usuarios, abatiría las tarifas por terminar el tráfico y descapitalizará el ingreso necesario para sostener la infraestructura en localidades de elevado costo y menor ingreso relativo por línea, y persistirá la falta de infraestructura de redes físicas en tales localidades, pues nunca redes competidoras invertirán al tener subsidiada la terminación de su tráfico en tales zonas. Entonces, contrario a lo que se argumenta, persistirán localidades donde la red instalada sería la única opción para sus habitantes y la empresa se quedará sola en tales mercados, con la carga financiera del servicio, mientras compite con varias redes alternativas en las áreas urbanas.

Relacionado con lo anterior, es requerido aclarar que la reventa no es interconexión. La reventa brinda al operador de larga distancia el servicio de transportar y terminar llamadas en las ciudades donde no tiene red o la suya está saturada. Asimismo, la reventa utiliza un número mayor de elementos técnicos de la red telefónica, en comparación con la interconexión. A diferencia de esta última, la reventa no se encuentra definida en ningún reglamento o plan técnico. Es un servicio de larga distancia, cuya tarifa es convenida entre particulares. La Cofetel debiera explicar bajo qué criterios le cambió el nombre a la reventa para ahora denominarla interconexión.

A diferencia de otros países, en México no existe un financiamiento público para el servicio universal que, en cambio, sí debiera ser atendido por todos los operadores de redes públicas de telecomunicaciones. Por cumplimiento de su título de concesión, Telmex debe prestar el servicio en las zonas rurales con las mismas tarifas urbanas. La telefónica de Slim sostiene que los recursos provenientes de la reventa contribuyen a financiar el servicio universal, y que la disminución de ingresos por este insumo pondrá en riesgo la provisión del servicio universal en las zonas de alto costo que son las rurales e interurbanas. Entonces no nos quejemos después si, también en cumplimiento de la condición 3.4 del título de concesión de Telmex, la empresa deja de prestar el servicio en las zonas en donde no recupere, al menos, 75 por ciento de los costos.

La Oficina de la Representación de Comercio de Estados Unidos dice que “Telmex parece que ha logrado mantener un monopolio de facto en el abastecimiento del servicio de telecomunicaciones fuera de las principales áreas urbanas. Las autoridades reguladoras mexicanas consideran ciertas áreas como zonas de ‘acceso no igual’, lo que significa que los suscriptores en esas regiones no podrían elegir  a un proveedor de larga distancia competitivo y, por lo tanto, deben utilizar a Telmex.” Totalmente cierto, pero esa cobertura rural es una obligación de Telmex y el gobierno no exige a ningún otro operador obligaciones de cobertura social porque no es rentable. El gobierno tampoco ha obligado al resto de los operadores locales a proveer acceso igual en sus redes urbanas como lo realiza Telmex. ¿Es culpable Telmex de que sea un monopolio en zonas donde nadie más invierte? ¿Debe desinvertir y dejar de prestar el servicio? ¿Debe la autoridad regular sólo a un operador y no exigir a los demás?

Según el documento de la USTR, las áreas rurales e interurbanas constituyen la mitad de todas las áreas y existen 11 por ciento de las líneas fijas en México. Sin embargo, 25 por ciento de las llamadas que salen de Estados Unidos terminan en esas regiones, “subrayando la importancia para los operadores y consumidores de Estados Unidos”, concluye el informe. Queda claro que la Unión Americana se preocupa por sus intereses y los de sus empresas; en cambio, en México el gobierno ha optado por obstruir a Telmex y transferir beneficios, recursos y favores a otras empresas. ¿Por qué no crear Canitec Social, Axtel Social, Alestra Social, Marcatel Social, Maxcom Social, Iusacell Social, Nextel Social?

El resto del reporte de la USTR sobre México es un llamado a reducir las tarifas de interconexión, siempre a nombre de algún “afiliado a Estados Unidos”. Esa demanda de la USTR ya ha sido resuelta por el Estado mexicano, tanto por la Suprema Corte como por la Cofetel, que establece tarifas cuando existe desacuerdo entre operadores. De nueva cuenta, el gobierno federal acata demandas que no están ancladas a las necesidades y rezagos de los mexicanos.

Qué bueno que entre al mercado TotalPlay y compita, pero también tenemos muchos mexicanos sin servicios lejos de las zonas residenciales. La política calderonista ha consistido en crear mexicanos de primera y de segunda en el acceso a servicios de telecomunicaciones, áreas urbanas con redes alternativas y áreas a cargo de una sola red. Con sus resoluciones draconianas en interconexión, la autoridad compromete la expansión y equilibrio financiero de las operaciones de Telmex en tales localidades mientras genera transferencia de rentas o beneficios a redes que no invierten en tales localidades, y que necesariamente trasladarán sus ahorros a sus usuarios e incluso en beneficio de las redes ubicadas en el extranjero.

En cambio, el gobierno mexicano nada dice de las directrices de la UIT, con una naturaleza distinta a las de la OCDE. Las recomendaciones de la Comisión de Banda Ancha de la UIT advierten claramente que este recurso se ha convertido en un privilegio de pocos, sobre todo en los países desarrollados. Aunque es de señalar que la UIT yerra al adherirse a la política de compartición de red, reconoce que la inversión creciente es la forma viable de incorporar a la población a los beneficios de los servicios de las redes de banda ancha.

Este año la UIT dedicó el Día Mundial de las Telecomunicaciones a “una vida mejor en las comunidades rurales con las TICs”. La autoridad y los operadores han hecho insuficientes esfuerzos por ampliar de manera constante y acelerada los servicios de telecomunicaciones en comunidades rurales. Según el Censo 2010 del INEGI, 22.2 por ciento de las localidades tiene menos de 2,500 habitantes. La SCT brinda cobertura de telefonía rural en 34,648 comunidades rurales entre 100 a 499 pobladores. Sin embargo, esta cifra no ha aumentado desde 2006. La administración calderonista no ha puesto atención en este tema. El INEGI también reporta que 42 por ciento de las localidades menores a 5,000 habitantes tiene caseta de larga distancia, 24 por ciento teléfono público y sólo 20 por ciento Internet.

Telmex brinda el servicio de telefonía rural en 16,738 comunidades de entre 500 a 2,499 pobladores. Esta cifra tampoco ha cambiado desde 1999. El problema es que ningún otro operador ofrece cobertura rural. En lugar de exigirle más cobertura, calidad y, por lo tanto, menores tarifas a Telmex, le niega la posibilidad de ofrecer servicios convergentes.

La misión de la UIT consiste en “permitir el crecimiento y el desarrollo sostenible de las redes de telecomunicaciones y de información, facilitar el acceso universal para que todos en todas partes puedan participar en la economía y la sociedad mundial de la información y beneficiarse de ellas”. La posibilidad de comunicar libremente es una condición sine qua non de un mundo más equitativo, próspero y pacífico. Aquí no se exalta a la UIT pero su visión es más incluyente y piensa en el desarrollo humano.

Para la UIT y la Comisión de Banda Ancha lo importante es que Internet y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación “se utilicen en beneficio de toda la humanidad, más allá de cualquier infraestructura física”. Por eso su prioridad esencial es reducir la brecha digital creando infraestructuras, promoviendo la creación de capacidades y aumentando la confianza en la utilización del ciberespacio por medio de una mayor seguridad en línea.

Como la UIT, en Mediatelecom también creemos que el acceso a los servicios debe estar anclado en el concepto de sociedades del conocimiento, incluidos los principios de derecho a la información, libertad de expresión, educación de calidad para todos, acceso universal a la información y conocimiento y respeto de la diversidad cultural y lingüística. “El acceso universal equitativo y asequible a las redes de banda ancha y las aplicaciones a las que ésta da lugar son la clave para el suministro de bienes y servicios públicos en línea, el intercambio de información científica, el reforzamiento de la cohesión social y el fomento de la diversidad cultural.”

En realidad no debieran ser excluyentes las visiones de la OCDE y la UIT, mucho menos cuando José Ángel Gurría, secretario general de la OCDE, es comisionado de la propia Comisión de Banda Ancha de la UIT y la Unesco. El gobierno mexicano tampoco debiera mirar un solo lado del espejo.

Un organismo como la UIT privilegia el concepto de acceso universal en materia de comunicación y la OCDE fomenta el libre mercado; la perspectiva de la UIT promueve el uso de las nuevas tecnologías y las telecomunicaciones, mientras que la OCDE busca la estabilidad financiera, la competencia y la operación de los mercados, incluido el de las telecomunicaciones.

Una revisión más profunda de ambas instituciones nos permitiría entender que lo importante para la OCDE es el mercado, mientras que para la UIT y la Unesco es el desarrollo humano, la cultura y la diversidad. Por esa razón nos parecen un despropósito las recomendaciones de la OCDE a México, ya que claramente la perspectiva de servicio público no existe en su visión. En su estudio y recomendaciones tampoco existe la inversión en infraestructura, cobertura social, penetración en zonas rurales y la atención a los grupos marginados. La única reflexión es la perspectiva de la competencia por desagregación de infraestructura del incumbente, lo cual supone un proceso de desmembramiento de ese operador, estabilización del mercado emergente y consolidación de grupos.

La difícil realidad en México, lo que debiera atender el gobierno y no a recomendaciones del club de ricos que es la OCDE, requiere una operación de amplia cobertura regional que abarque todo el territorio y, sobre todo, las zonas más deprimidas del país. La infraestructura tiene un valor económico pero también social. La infraestructura en telecomunicaciones es una oportunidad de desarrollo y a ella hay que sumar políticas de rectoría del Estado. Si estamos de acuerdo en que a todos los mexicanos hay que brindarles educación, salud y trabajo, entonces ¿por qué no admitir que también tengan derecho a servicios integrales de comunicación?

Publicado el 9 de junio de 2011 en Mediatelecom.

Otro manotazo de Calderón a Telmex

La resolución de la Cofetel según la cual reduce drásticamente (94 y 66 por ciento) las tarifas que Telmex cobra a sus competidores por terminar llamadas en áreas donde sólo Telmex tiene infraestructura, pone en riesgo el derecho a la información y la comunicación de mexicanos en regiones rurales y apartadas, y desaparece el único mecanismo existente para cobertura en áreas interurbanas.

La razón es sencilla. Por su título de concesión, Telmex no está obligado a dar servicio en las áreas donde no recupere, al menos, 75 por ciento de los costos de instalar y mantener en operación el servicio. Ningún operador está obligado por Ley a tener déficit y a operar por debajo de costos.

Por cierto, y este dato lo puede constatar cualquier mexicano que tenga familiares en Estados Unidos, es más caro iniciar llamadas en México y terminarlas en Estados Unidos que lo contrario. Mientras la Cofetel fijó una tarifa de 3.9 centavos de peso en zonas geográfica y demográficamente diferentes, AT&T (el gran incumbente en la Unión Americana) cobra a los operadores mexicanos (incluido Telmex) una tarifa de 3.9 centavos de dólar.

El anuncio de la Cofetel no es nuevo porque desde 2009 han venido sucediéndose resoluciones en el sentido reducir las tarifas del servicio de reventa. Lo relevante de esta nueva resolución es que ocurre después de la decisión de la SCJN de no suspender las decisiones de la Cofetel en materia de interconexión. Sin embargo, la Cofetel no está atendiendo el principal criterio que tomó en cuenta la SCJN que fue el interés público. La Cofetel también transgrede la Ley Federal de Telecomunicaciones (artículo 7) porque no está promoviendo “una adecuada cobertura social”. Es decir, la Cofetel está regulando el ingreso de los operadores y no se preocupa por la cobertura en un país con enormes rezagos.

El comunicado de prensa 13/2011 de la Cofetel enumera 22 países (entre ellos Colombia, Perú, Ecuador y Chile, y los demás fuera de la órbita de desarrollo de México) que ya han utilizado el modelo de costos que sirvió a la autoridad para reducir las tarifas, pero no precisa el porcentaje de reducción y los tiempos en esos países. De hecho, de acuerdo al reporte de la consultora internacional OVUM de finales de 2009, la tarifa que fijó la Cofetel se ubica en un nivel inferior a la existente en el Reino Unido (0.44 USD) y cercana a la de Dinamarca (0.385 centavos de USD).

Aún más, a diferencia de México, en otros países de América Latina existen recursos públicos para la cobertura del servicio universal; es el caso de Chile, El Salvador, Guatemala y Nicaragua. No sólo eso, en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela el 1 por ciento de los ingresos de los operadores se destina al servicio universal y, en otros casos más como Colombia, Perú y Paraguay existen recursos mixtos (públicos y privados) para la cobertura social.

Telmex no tiene subsidio alguno para ello; en cambio, la resolución de la Cofetel va en el sentido de que Telmex subsidie a sus competidores en regiones donde no poseen infraestructura propia. Como señala el economista Ramiro Tovar, desaparece el financiamiento para infraestructura y servicio rural sin que el gobierno tenga mecanismos alternativos de fondeo a tales áreas. El impacto financiero sobre Telmex puede hacer que el gobierno tenga que tomar responsabilidad de fondear el servicio en áreas rurales tarde o temprano. Al reducir la tarifa de reventa la Cofetel elimina la única forma de que el resto de los concesionarios transferían recursos para el servicio rural y universal. Gracias a la resolución de la Cofetel el resto de las redes tienen menos costos, pero no aportan recursos a ningún esquema o fondo de cobertura social.

Lo anterior significa que la decisión de la Cofetel sí equivaldría a una expropiación virtual, entendida como una institución de derecho público que consiste en la transferencia coactiva de la propiedad privada para que un bien (en este caso la infraestructura) pueda ser explotada por un tercero (en este caso los demás operadores privados de redes fijas). A diferencia de las expropiaciones basadas en derecho, en este caso el Estado no estaría proporcionado una indemnización.

Los efectos económicos de la resolución de la Cofetel equivalen a 3 mil millones de pesos anuales, equivalentes a 18 por ciento de los ingresos netos de Telmex y 20 por ciento de su inversión en capital durante 2010, con base en los informes financieros de la empresa y el minuto de larga distancia nacional y terminación internacional. Desde la expropiación bancaria no ha habido un daño semejante a una sola empresa.

Sin una política de telecomunicaciones, las resoluciones de la Cofetel confirman el criterio de protección selectiva y planificación presidencial (no de Estado) del sector, en un país que requiere libertades, inversión y mayor penetración y cobertura de servicios, en función del interés público.

Lo paradójico del gobierno actual es que argumenta competencia pero protege la exclusividad en el triple play; promueve cobertura pero descapitaliza el financiamiento a las áreas rurales; exalta convergencia pero sólo para unos cuantos operadores y usuarios en zonas urbanas. El comunicado de la Cofetel se descalifica a sí mismo cuando plantea que el modelo de costos consideró el proceso de convergencia en el ámbito internacional, como si en México existiera convergencia plena.

Suponiendo sin conceder que el gobierno federal ha comenzado a regular el sector de las telecomunicaciones a partir de las empresas de Carlos Slim, las preguntas que nos hacemos son cuándo tomará decisiones igualmente enérgicas contra la concentración en televisión abierta, cuándo licitará la tercera cadena privada de televisión, cuándo creará la primera cadena nacional de televisión pública independiente de los gobiernos en turno, cuándo dejará de transferirle recursos públicos a las televisoras a través de las oficinas de comunicación social, cuándo le exigirá inversión social y despliegue de infraestructura a todos los operadores, cuándo tendrán convergencia plena todos los mexicanos…

Mientras el presidente Calderón no tome esas medidas, no podrá negar la existencia de privilegios y discriminación.

Fe de erratas. En el documento anterior “OCDE-USTR y la UIT: las dos caras del espejo” escribimos “membrecía” en lugar de “membresía”. Fue un error involuntario e imperdonable por el cual ofrecemos una disculpa a los lectores.

Publicado el 10 de junio de 2011 en Mediatelecom.